工程量清单招标是指招标人按照一定规则编制工程数量明细清单、作为工程招标文件组成部分，投标人结合自身和施工现场实际情况拟订施工组织设计方案、充分考虑风险和市场竞争情况、自主进行投标报价、合理低价中标的一种招标方式，是国际通用的一种招标计价模式。

目前水利工程招标工作除少量项目采用EPC承包模式（设计勘察施工总承包）外，其余均采用《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》（GF-2000-0208）要求的工程量清单计价及无标底招标模式。笔者在长期从事上海水利工程招标工作的实践中体会到：工程量清单计价招标体现了工程计价市场化，使投标竞争公平透明、招标周期缩短、促进了企业管理水平提高和科技进步，为规范水利工程建设市场，提高政府投资效益等方面起到了积极作用。但与此同时，采用工程量清单计价招标方式还存在一些亟待研究和解决问题，现就此作一个粗浅的分析探讨。

一、清单计价规范在地方使用时不完全适应

由于各地的水利工程主要建设内容有所不同，因此各地的概预算定额和计价方法都有一些差异和侧重点，目前施行的水利工程工程量清单计价规范在某些地方使用时会出现一些不适应的问题。例如，笔者从事的上海水利工程由于地处大城市及软土平原地区，工程规模均属于中小型水利工程，在编制工程量清单时经常使用的充泥管袋、砂肋软体排、混凝土连锁排、灌砌块石、生态植物护岸等内容在清单计价规范中未能包括，而清单计价规范的石方开挖工程、锚喷支护工程、原料开采及加工工程等在本地基本不适用，土石方填筑工程等章节也只有少数子目可使用；由于清单计价规范子目设置高度精炼，在小型水利工程清单招标中子目稀少，不便于发包人按施工工艺中间付款结算；同时由于地处大城市，涉及到防汛通道或市政道路、桥梁、管线时只能使用其他专业清单计价规范。

二、招标文件有失公允，清单编制多有纰漏

（一）招标文件的公平性问题。采用工程量清单招标，体现了工程风险合同分担的原则，施工招标时由招标人在招标文件中提供用于报价的工程量清单，其准确性和完整性须由招标人负责。但在不少的招标文件中却有类似这样的规定：“招标文件所附工程量清单仅供参考，投标人须根据招标人提供的施工图纸和技术条款自行核实工程量后进行报价”或“工程量清单中没有但图纸上有的工程内容，其费用视为已分配在其它单价或总价中”，显然这样的规定是有失公平的。这种逃避己方编制工程量清单不准确的责任，将风险转嫁给投标人的现象，给进一步的项目合同谈判、施工、管理、协调、工期、质量、索赔等等都会带来一系列问题，处理不当，不仅投标人遭受重大损失，招标人同样不可避免地蒙受损失。工程项目的顺利完成，是施工企业和业主共同努力、协调配合、互利互惠的结果。只顾己方利益，忽视对方利益，必然引起对方的抵触情绪，在整个履约过程中对工程的实施非常不利。

（二）工程量清单的质量问题。工程量清单的编制是一项非常重要的基础工作，在招标文件中占有重要地位，其质量高低直接影响到项目的投资、投标人的投标报价、施工过程中资金拨付管理及工程结算。但当前一些水利工程招标中工程量清单质量不高，主要体现在：（1）普遍存在项目划分不明确、子目特征及工作内容描述不清或不描述，分部分项清单与措施清单分界不清、互相含混甚至矛盾；（2）工程量计算不准，漏项严重；（3）工程量清单与招标文件合同条款及技术条款脱节，导致招标文件从各个章节理解时出现偏差和矛盾。这些问题主要是因为招标前期工作不细、图纸和其他技术资料不全不清不详、编制工程量清单的人员水平不高或对工程项目理解不透等原因造成的，这些质量问题的存在，给下一步工作带来非常大的麻烦，由于各方均站在各自的立场对工程量清单予以不同的理解，协调起来非常困难。

三、投标人对新的计价模式认识不足、理解不够、竞争心理失衡
    （一）投标人对工程量清单投标报价认识不足。工程量清单报价模式的实施，旨在引入市场竞争机制，打破原来的预算价格体系，鼓励企业建立自己的企业定额。但很多投标人并未建立企业定额，完全凭过去的经验和市场行情报价，风险估计不足，盲目性较大。有的投标人按预算定额计算总价，然后定下浮率再反算出清单子目单价，导致投标人不能按规定的格式提供单价分析表，只能按预算的格式报出单价分析，使得单价分析表这一在评标过程有重要意义的表格在投标人报价时就注定失去了作用。盲目的投标报价导致投标人要么“一投就飞”，要么“一中就亏”。

（二）对招标文件理解学习不够，缺乏科学完整的工程量清单投标评价体系。一些投标人获得招标文件后，开个碰头会，然后由各部门分别进行商务标、技术标的编制，出现了清单报价与其他承诺条款脱节，与施工组织设计脱节，特别是措施费清单，清单中的项目报价在技术标书中有较大出入或根本找不到相关内容，而技术标中描述的有关施工措施、方法等在清单中却没有报价体现或与报价明显不符。
    （三）投机心理严重。水利工程建设一直处于买方市场格局,投标人竞争激烈。工程量清单招标实现了风险分担，改变了过去预算报价总包干投标人承担较大风险的模式，引入了按合同条款和工程量清单实行索赔的理念。于是有的投标人过于追求不平衡报价，发现清单缺陷如对自己不利则在标前会议上提出，如有利可图则故装不知，一旦工程实施则提出大量索赔。有的投标人认为，工程量清单报价的原则就是取“最低价”中标，合同总价为“开口”模式，于是不顾企业成本，压低报价，争取得到“入场券”后再伺机要求索赔追加合同价。

四、清单招标评标缺乏依据、评标方法存在弊端
    （一）清单报价评判依据缺乏、投标人企业诚信度低等问题，引发经评审的最低投标报价的事实标准问题。经评审的最低投标价中标原则，核心在“经评审”，其关键是如何解决对投标人企业成本的界定。问题表现在：（1）评判没有依据标准，目前水利工程招标一直没有重视报价资料的积累，没有价格指数，更没有实时动态走向。对各投标人的管理水平，历年投标报价情况，平均利润水平缺乏统计资料。不同投标人的企业成本差异较大，在没有任何标准的情况下，由评标人员仅根据经验来判定各投标人的报价是否合理是不准确的。于是为了使评标工作顺利完成，稳妥保险起见，评标人员最后确定的中标价往往就是最低报价，这样就给投标人一个误导，工程量清单招标就是最低报价中标；（2）一些投标人企业诚信缺失。在工程量清单报价评审中，评标人员根据投标人的清单子目报价或单价分析表进行投标人之间的横向对比，可以发现报价畸低的情况，但要求投标人就可能低于成本价的清单子目进行澄清时，投标人为得到工程项目而提供各种证明材料，但其真实可靠性评标人员无法在有限的评标时间里加以判别。因此，目前评标办法只得采用算术平均值等其他办法。

（二）评标方式上商务标与技术标评审结合不够。现行评标过程商务标由经济评审人员负责，技术标由技术评审人员负责，由于评标时间有限，往往两组人员各自评审计分，有些工程项目采用先评商务标后评技术标或先评技术标后评商务标，经济评审人员只注重商务分数计算，而技术评审人员只注重施工组织设计的评审，有些投标方案技术上采取了较多措施，但在工程量清单报价中却没有反映，这就为工程施工过程中的合同纠纷埋下了隐患。

五、把握问题关键，寻求解决办法，推动工程量清单招标的进一步完善

（一）应鼓励各地以水利工程工程量清单计价规范为大框架制定更为详细的适合本地的清单计价执行办法，以适应水利工程建设市场日益发展的要求。各省市的地域不一，市场情况也有所差异，例如，上海水利工程项目就有规模较小、类型较少、施工地质条件特殊等特点，适合比较细化的执行标准。
    （二）加大对招标人的施工招标条件及招标文件的监督审查力度，保证“三公原则”的贯彻，提高工程量清单的编制质量。（1）招投标监管部门要加强招标文件审查，依法行政，客观公正地维护各方合法权益，制止少数招标人利用目前市场竞争激烈的形势，把自己应该承担的工程量清单编制责任和风险转嫁给投标人的行为，扭转一些招标人简单认为投标时一次性包干才能控制工程造价、约束投标人的观念；（2）招投标监管部门要严格规范招标人的项目招标条件，要求招标人应在有较详细的水文地质资料、工程图纸、施工条件的情况下编制工程量清单，实施招标；（3）探索建立相应的工程量清单责任机制，加强编制单位和相关人员的责任心，提高其技术水平，提高工程量清单的质量。目前水利工程的工程量清单编制一般由招标人委托设计单位、造价咨询单位或招标代理单位编制，但其编制的质量高低却没有措施约束，对后续因清单出现的问题不负责任。有些单位的编制人员不重视工程实际施工条件，或不懂施工组织和施工技术，仅仅只是简单地按图计量计算，而工程量清单的编制是一项非常细致浩繁的工作，没有较高水平的技术人员和足够的时间保证是无法完成的，这就要求工程量清单编制单位要不断提高自身的专业技术水平，建立一支稳定的技术骨干队伍，以满足水利工程建设市场的发展需要。

（三）投标人尽快建立自己的企业定额，树立起自己的诚信品牌。（1）投标人在新的招投标模式下应合理地确定适合企业自身实际的经营报价策略，构建自己的报价体系，摒弃投机心理，树立风险意识。投标前认真研究招标文件，深入市场调查，了解竞争对手，才能投标成功，才能在竞争日益激烈的建设市场上立于不败之地；（2）招投标监管部门应完善企业诚信数据库，对于恶意报价的投标人给予诚信污点记录，以促进水利工程项目建设市场的健康有序发展。
    （四）逐步积累完善评标参考依据，推行科学的评标办法，提高评标人员的水平。（1）在美、英、日、香港等发达国家和地区都有较完善的由咨询公司发布的工程价格指数，为项目投资和市场交易提供了极具价值的参考。政府市场监管部门应引导工程咨询企业注重工程量清单招标模式下的水利工程造价资料积累，建立较完善的价格体系，建立水利工程生产要素、项目成本、利润等指数，将评标结果公开作为价格资料，为水利工程项目投资、项目评审、建设交易和评标工作提供参考；（2）采用合理的评标办法，技术标评审与商务标评审应紧密结合，相互沟通，综合全面地评审，例如，要求商务标评审报告中要详细结合施工组织设计说明评审价格的理由，在技术方案评审中要结合商务报价方面的情况；（3）评标专家管理部门应加大对评标人员能力考核，做好跟踪记录，评标人员要不断提高自己的水平，客观公正地对每一份投标书进行仔细分析、评审，以保证评标工作的质量。

水利工程工程量清单招标尚处在不断推进的过程中，必然会有一个提高认识、积累经验的过程。只有各方积极探索，共同努力，才会将工程量清单计价招标工作进一步完善。（作者：上海翔波工程咨询有限公司  唐 斌 方吉应）

来源：《纪念<招标投标法>实施十周年论文集》