众所周知，经国家或有关部门批准的初步设计概算投资，是建设项目控制投资的最高限额，它是在国家或有关部门批准的项目可行性研究报告的基础上，对项目的自然、社会、地质、水文、设计、投资、效益等进一步分析、论证确定的。招标阶段，项目法人按照国家有关法律法规，通过招标方式，择优选择承包商，签订承包合同，在工程实施过程中，按照合同的规定给承包商支付工程款，处理工程变更、索赔、风险，并进行工程验收和移交。由此可以看出，招标阶段同承包商签订的合同金额，是工程建设资金实际消耗向建设项目转换的起点，是建设项目实施阶段投资控制的依据。所以，笔者认为：加强建设项目的招标管理，对搞好工程投资控制是非常重要的。

 

一、规范项目法人的招标行为是控制工程投资的关键

 

    不论是采用自行招标还是委托代理招标，项目法人在组织投标人资格审查、招标文件编制、补疑澄清、开标、评标、定标过程中，是否合法、科学、合理确定承包商，能否达到招标目的，具有重要的影响，所以，规范项目法人的招标行为，是控制工程投资的关键。

规范项目法人的招标行为，就是规范项目法人在招标过程中的招标程序、做法，避免工程有招标之名而无招标之实的情况；规范在招标中的不正当交易和腐败现象；规范政企不分、职责不明，对招标工作横加干预；规范招标中不接受行政监督等情况。

在十年来的实践中，《招标投标法》在工程建设领域得到了广泛应用，形成了一套完整的招标投标法律体系，推进经济体制改革，规范市场经济活动，提高了经济效益，有效的控制了工程投资。但是，由于市场中的一些不良现象会反映到工程招标中来，也就必然要反映到项目法人队伍中来，在实际工程招标活动中，违纪违法现象仍然存在，不利于工程建设中的进度、质量、投资控制。所以，项目法人主要人员一是要提高法律认识，认真学习、贯彻落实招标投标有关法律法规，按照法律法规办事。二是要有良好的职业道德，履行工作职责，公平、公正、科学、合理的处理招标工作中出现的问题。三是要有熟练的招标投标专业知识和工程技术知识，不断更新专业理论。四是要建立招标约束机制，监督招标活动中违法违纪等不良现象。

 

二、搞好招标文件的编制是控制工程投资的基础

 

招标文件是招标人向投标人发出的，是招标投标过程中投标人编制投标文件、评标最重要的文件和依据。

招标文件的内容可分为四个部分：一部分是关于编写和提交投标文件的规定，载入这些内容的目的，是尽量减少符合资格的投标人由于不明确如何编写投标文件而处于不利地位或投标遭到拒绝的可能性；第二部分是关于对投标人资格的标准以及投标文件的评审标准和方法，这是为了提高招标过程的透明度和公平性，因而是非常重要的，也是必不可少的；第三部分是关于合同的主要条款，其中商务条款，有利于投标人了解中标后签订的合同的主要内容，明确双方各自的权利、责任与义务。技术条款、投标报价要求和主要合同条款等内容是招标文件的关键内容；第四部分是招标图纸，招标图纸是招标人编制标底和投标人编制投标报价计算工程量或校核工程量清单的依据。所以说，搞好招标文件的编制，是控制工程投资的基础。应做好以下几个方面。

 

（一）通用条款的选择

通用合同条款是指有许多合同条款是普遍适用于众多工程特点和特征及特性，例如：国际咨询工程师联合会（FIDIC）的合同条件；《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》；建设部的《建设工程施工合同（示范文本）》；中华人民共和国《标准施工招标文件》2007年版及国内有关部门和行业颁发的合同示范文本等。在选用通用合同条件时，应结合招标工程的性质、资金来源、工程规模、便于操作等情况灵活选择。

 

（二）专用条款的确定

专用合同条款是对通用合同条款的修改和补充，是在编制合同文件时，在选定通用条款的基础上，以确保完全适用于特定的招标项目，对通用条款中不适用的部分进行修改和补充，保证满足合同文件的要求。专用条款编制应符合下列原则和要求：

1．对通用条款任何范例措辞修改前，必须核实，以确保专用条款完全适用于特定情况；

2．对通用条款范例措辞进行修改时，以及在所有其他修改和补充的情况下，必须注意确保不与通用条款产生歧义，或在专用条款的条款之间产生歧义；

3．应结合工程所在地区，对通用条款范例措辞适用的法律法规、交流语言、使用币种等进行确定和完善；

4．应根据合同规定实施的工程内容、工程地质、水文、气象、自然条件、社会环境等，对通用条款范例措辞修改和补充；

5．应结合工程其他附助工程合同规定，对通用条款范例措辞的权力、责任、义务进行修改和补充，保持本合同文件与建设项目其他合同之间不产生歧义（如工程师合同或设备供货合同等）；

6．应结合技术条款的有关规定和要求，对通用条款范例措辞的时间、程序、规范、标准等进行修改和补充，但修改和补充的内容应符合国家的法律法律，符合工程客观要求；

7．应结合工程技术条款的有关规定和要求对通用条款范例措辞中的保险条款、责任风险条款、计量支付条款、估价变更调整、索赔争端条款进行修改和补充。

因为专用条款中的各条款是修改和补充通用条款中条款号相同的条款或当需要时增加新的条款，两者应对照阅读。一旦出现矛盾和不一致，则以专用条款为准，通用条款中未修改和补充的部分仍有效。所以编制专用条款的基本前提是按照合同规定的工程内容，结合工程具体情况，公平、公正、科学、合理的编制，不得编制带有歧视性的专用条款。

 

（三）技术条款的编制

技术规范是招标文件的重要组成部分，反映了项目法人（或招标人）对工程项目的技术要求，也是合同实施过程中承包商控制工程质量和工程师检查验收的主要依据。严格按照技术规范施工与验收，才能保证工程最终取得合格，履行合同责任。

技术规范、招标图纸和工程量报价清单是投标人在投标时或招标人编制标底时必不可少的材料。因为投标人只有依据这些材料，才能拟定施工总体规划，包括施工方案和施工方法、施工工序和施工工艺流程、施工人员及施工设备配置、施工材料和流动资金投入、施工质量安全保证及风险的防范等。根据拟定的施工总体规划并结合投标人的管理及近期远期目标进行单价分析和投标报价。

编制技术规范时一般可引用国家有关各部门正式颁布的规范，也可以引用某一通用的外国规范。但一定要结合本工程的具体环境和要求选用，同时还需要由招标文件编制单位编制一部分具有通用于本工程的技术要求和规定。正式签订合同后，承包商应遵照执行。

 

三、加强投标人资格后审是有效控制工程造价的前提

 

审查投标人是否符合招标文件要求的条件，属于资格后审工作。一般在发出投标邀请书前，都进行了资格审查。对于重大建设工程、建设周期长、资金消耗量大的基本建设项目，做好资格后审是非常重要的。资格后审工作一般包括：

（一）审查投标人的基本情况。主要审查投标人的营业执照资质证件的复印件同资格预审的投标人是否相同。

（二）审查投标人完成类似工程的情况、正在施工和新承接的工程。

（三）最近三个年度的财务报表中的资产负债表、损益表和利润分配表（附审计证明材料），必要时可进行有关财务指标计算。

（四）审查投标人履约信誉证明材料和有无涉及近几年履约合同等的诉讼案件资料。必要时可进行网上查问和进行社会调查。

（五）两个或者两个以上的企业法人联合组成联合体投标时，审查联合体的联合协议、投标文件的组织机构、各方投入的人力物力、承担的责任与风险分配、各方的履约信誉证明材料、各方的营业执照资质证件是否符合招标文件的要求等等。

（六）审查主体工程以外可分包项目的分包人是否具有相应资质条件和类似工程的业绩。

（七）审查同一个投标人是否对同一个合同提交或参与提交两份或两份以上的投标文件等。

资格后审目的：一是通过资格后审的投标人可进入下一步评比（初评），对不通过资格后审的投标人取消投标的参评资格，减少评标工作；最重要的是为保证工程按期、保质、低耗的建成，选择企业信誉好、管理水平高、技术力量雄厚、执行合同隐患少的承包商。

四、加强投标人施工组织设计的评审是控制工程投资的客观要求

评标阶段对投标人的施工方法、施工工艺流程、施工进度和布置、质量标准及质量安全保证体系与措施、主要投入设备、项目经理及技术负责人的经历、组织机构的评审，统称为对投标人施工组织设计评审。这一工作是评标阶段的主要工作，不仅关系到工程能否按期、保质保量的建成，同时也是有效控制工程投资的客观要求。

（一）施工组织设计体现了投标人的管理水平

投标人编制施工组织设计时，需要认真研究招标文件中的商务条款、技术条款、投标须知、评标办法。在搞清楚阶段性工期与合同工期，工程质量要求与技术规范，工程自然条件、水文条件、地质交通等情况的基础上，结合投标人的人力、物力资源及相关投标人等情况进行编制的。所以它体现了投标人的管理水平，同时影响了投标人的报价，直接影响了工程造价。

（二）施工组织设计是投标人保证工期、质量、安全、环保等的重要措施

工程的工期、质量、安全、环保等要达到或满足招标文件的要求，需要有一套完善保证体系和措施，才能够实现。所以在评标过程中要对这些方面进行严格评审。

1．严格评审投标人的组织机构设置和拟投入的人员

在评标过程中结合招标文件的要求、评标办法的规定，对投标人的组织机构设置是否满足工程实际情况，项目经理和主要技术负责人的资格是否符合招标文件要求，是否具有类似工程经验，各类专业人员的配备、数量是否满足工程质量和进度的要求进行评审。

2．严格评审投标人拟投入的施工机械设备情况

施工机械设备是保证工期和质量的必要条件。在评标过程中，应加强对这一工作的审查深度，从投标人拟投入的各类施工设备数量入手，评审投标人拟投入施工设备的性能、使用年限、完好程度、设备产地，特别是对保证工期和质量的主要设备，要对其拟投入情况及配件情况进行详细评审，必要时可用澄清等方式，要求投标人给予澄清和确认，以保证签订合同后按照执行。

3．严格评审投标人的施工方案和工艺流程

投标人的施工方案和工艺流程是保证工期和质量的重要环节。工程的进度和质量需要在投入的人力和物力基础上，靠先进、科学、合理的施工方案和工艺流程来实现。所以应对施工方案和工艺流程进行详细的分析和比较，分析施工方案中各种施工设备配置的类型、性能、功率是否匹配，是否能够满足工程建设的需要，是否存在浪费（隐含着增加报价和索赔因素）等问题。分析比较施工方法的工艺流程是否先进可靠，采取的措施是否得当，使用各种材料同施工工艺是否合理，是否能够保证工程质量。分析比较总价承包项目和工程量清单单价中摊销项目的施工方案和布置的依据是否充分，是否超出招标文件规定的用地范围，是否能够保证主体工程建设顺利实施。地下工程对于施工通风与供风系统；施工排水与供水系统；施工供电系统等临时工程的施工方案和布置，结合工程自然条件和地质情况进行分析和评审。

4．严格评审投标人的安全环保措施

工程安全和环保措施是否可靠，一是关系到工程建设，更主要的是关系到人的生命和财产的安全，影响生态与环境。审查投标人的安全和环保措施时，首先要对其合法性进行评审，看是否符合国家有关法律法律的规定；其次是审查措施的可靠性，对投标人的措施进行分析比较。

（三）施工组织设计是投标人编制投标报价的依据

投标人在认真阅读招标文件的商务条款、技术条款和招标图纸的基础上，根据国家法律法规、招标文件工程量报价清单说明要求、工程量清单、参照或参考相关定额和企业有关实物量消耗指标、分析测算企业间接费用和拟获利等有关标准，按照施工组织设计的施工方案和工艺流程等进行总价承包项目的费用、单价及摊销费用计算，编制投标报价。大型基础设施项目，特别是水利水电建设项目，在编制投标报价时，从基础单价分析开始，到最终报价的确定，每一项工作都离不开施工组织设计。

经过上述分析和评比可以看出，投标人的施工组织设计对投标项目拟投入人员、施工设备、施工方案、工艺流程、安全环保措施等，直接影响了投标人的报价，选择施工组织设计科学、先进、合理且潜在隐患少的投标人中标，签订合同在工程实施过程中就能对中标合同价有所保证。

 

五、加强投标报价的评审是控制工程投资的根本体现

 

投标人在编制施工组织设计基础上，结合自己的实际情况，在分析投标竞争对手或分析招标文件不足等情况后，编制投标报价。有的投标报价可能存在不平衡因素或给招标人带来一定的风险，甚至有的投标人采取不正当方式进行报价，从总报价与其他投标人相比差额不大，可能占有中标的优势，将给合同管理带来隐患，提高工程造价。因此在评标过程中应结合投标人的施工组织设计进行评审，避免同这样的投标人签订合同后，在工程实施过程中增加不合理的投资。所以合理进行投标报价的评审和调整是控制工程投资的根本体现。

（一）评审和调整投标报价的依据

1．国家有关法律和法规；

2．评标办法；

3．招标文件和图纸；

4．投标人的施工组织设计及其它。

（二）评审和调整的主要内容

1．不平衡单价的调整。首先分析产生原因。因为产生不平衡单价的原因很多，应对不同的原因采用不同的方法进行调整。招标文件工程量清单同招标图纸计算的工程量不一致时，引起的不平衡单价的调整，应分析和区别是主要工程项目的工程量还是次要工程项目的工程量，工程量差异的大小，单价的不平衡差额对投标报价影响程度等。对于次要工程项目，由于单价不平衡差额影响投标报价很少的，不需要调整；差异工程量小，投标竞争不激烈，调整后不影响投标人的评标价格排序时，则不需要调整；反之则应调整。对于主要工程项目不平衡单价差额大，工程量差异也大，影响投标报价差额很大的项目，应按照招标文件评标办法进行调整，这种调整一定是不利于投标人，避免投标人这样中标给招标人带来风险。

2．招标文件要求引进设备采购国价格差异的调整。有的建设项目，由于设备技术、性能要求或根据施工技术要求，工艺流程和工程进度计划等要求，在招标文件中规定必须采购国外设备或施工机械，这样就会形成不同的投标人设备报价的组成不同、国别不同、运输方式不同、价格不同。调整的前提条件是投标人所采购的永久设备或施工设备符合招标文件规定的技术性能、施工技术、工艺、进度要求。调整时应按照国家有关法律法规、设备性能技术差异、提供的备品备件及售后服务、投入使用运行维护费用和使用年限等进行调整。国家规定必须交纳税费，如果投标人没有计算，应按国家规定加到投标人的报价中。

3．提前得到付款的调整。大型基础设施项目，由于设计阶段的不同，招标文件中的工程量报价清单中，对工程建设的临时附属工程，如施工风水电系统、砂石骨料系统、混凝土拌和系统、文化福利办公室等按项实行总价承包，永久工程实行单价承包。有的投标人为了提前得到支付，把前期实施的总价承包项目和前期实施的永久工程价格做的很高或偏高，后期实施工程价格做的低些，以达到提前付款的目的。调整时应按合理的资金流量计划比较投标人提前得到的支付款额，给招标人带来的贷款利息、提前筹资费用等进行调整。对这种投标报价评审应注意潜在的索赔或其它风险的存在。

4．潜在风险的调整。风险是工程建设中不可避免的，特别是大型基础设施项目更是如此。一般招标文件对风险条款已有明确的规定，如果投标人的投标报价在处理风险责任时，偏离招标文件的规定，把风险转嫁项目法人时，首先应区分风险的类型，对于不同的风险采取不同的方法进行评审和调整。                            

（1）招标文件中明示或暗示应由承包商承担的义务、责任和风险，评审和调整时，应认真分析投标人对商务条款的承诺、施工组织设计对这些因素采取的措施、单价分析表和总价分析表的内容组成等。如果投标人的投标文件对于这些因素没有说明或者措施含糊不清，应向投标人发出投标文件的澄清，根据投标人的澄清情况和评标办法的有关规定进行调整。

（2）投标文件中隐含风险的调整。不平衡单价和提前付款的投标均属于投标文件中隐含风险，应按上述所述方法调整。这里所说的隐含风险是指除上述风险以外的投标文件暗示要求招标人承担的可能在合同实施过程中发生的其它风险。如隐含着索赔的风险，招标文件中规定承包商应承担的风险转嫁给招标人等。对于这类风险，首先应分析和预测合同实施过程中发生的可能性和风险程度，根据招标文件有关规定，结合招标项目具体情况进行评审和调整，并在合同谈判（或预谈判）与中标人进行说明，做出具体处理规定，作为合同文件的组成部分。

5．非重大偏离和保留的调整。在评标过程中按照招标文件的规定，投标文件中出现可接受的非重大偏离和保留，应按评标办法规定进行调整，如果评标办法没有具体规定调整办法，可不做调整。不论调整与不调整，在投标文件澄清或合同谈判时应确认，并做出规定。

6．投标文件中其它有关项目的分析与评审。大型基础设施，招标文件规定投标文件应根据自己的施工组织设计情况，编制拟投入本合同工作的施工机械设备表、试验测量质检仪器表、劳动力计划表和材料消耗量计划表等。这些投标文件，虽然在评标阶段对工程造价没有影响，合同签订后，在执行过程中是处理工程索赔和纠纷的依据，是有效控制工程投资的重要因素。如果承包商进场，招标人的征地或合同中规定提供的设施没有按时提供，造成违约，承包商将按照合同有关条款提出索赔。所以在评标过程中不能忽视对这些投标文件的评审。应分析和评审这些投标文件的计划量与施工组织设计的施工布置、工艺流程、进度计划是否一致，如果相差很大，应在投标文件澄清中进行确认，并在合同谈判中做出规定。

 

六、搞好合同谈判是控制工程投资的重要保障

 

投标文件，经过评标委员会按照招标文件规定的评标标准和方法评比，通过有关问题的澄清，推荐最大限度满足招标文件规定的各项综合评价标准或能够满足招标文件实质性要求并经评审综合得分最高的投标人为候选中标人也可以推荐第二、第三候选中标人。项目法人根据评标委员会推荐结果，同第一候选中标人，就评标委员会的建议、招标文件或投标文件发现的细小错误，有关招标项目在实施过程中质量、进度、投资等控制与管理进行商谈，达成一致意见。双方不能在合同谈判中过多地要求对方提供优惠条件，更不能就招标、投标、评标结果等实质性内容提出改变。合同谈判应在公开、公平、公正的基础上进行，不得违反国家法律法规。合同谈判内容是合同文件的重要组成部分。

经过合同谈判，双方达成一致意见，在中标人提交履约保函后，双方即可签署合同协议书。由此，合同协议书、中标通知书、合同谈判记录、投标文件、招标文件、招标投标过程中补遗澄清文件资料等组成了该招标工程的合同，是双方在工程实施过程中应遵守的文件，受法律保护。因此，搞好合同谈判，是控制工程投资重要保障。

 

七、结论

 

综上所述，加强招标管理，实际上就是按照国家有关法律法规，规范招标行为，做好招标过程中各个阶段的工作，公平、公正、科学、合理的评标，择优选择承包商，为工程建设实施明确项目法人和承包商权力、责任、义务，保障工程建设保质、保量、按期建成，以合理的投资，取得最大的经济效益。

随着市场经济的不断发展，现阶段有关招标投标的法律法规也有不完善的地方，需要补充和修改。招标投标活动需要适应的法律法规去规范、约束和指导，只有相适应的法律法规，才能规范招标投标活动，搞好招标的管理，建立有序的市场秩序，达到控制投资的目的。（作者：辽宁润中供水有限公司  于长生）

 

 

来源：《纪念<招标投标法>实施十周年论文集》